法学专家解析“毒食品”背后的食品安全问题（二）

Ai听海

近年来，“毒食品”问题掀起了巨大波澜，两年前的“毒奶粉”三聚氰胺事件害人不浅，到现在仍让人心有余悸。而最近，又相继发生“瘦肉精”、“染色馒头”、“牛肉膏”等事件。就在前几天，又有消息称沈阳端掉数个“毒豆芽”加工窝点。接踵而来的“毒”害频频出现，正义网就此专门邀请法学专家为各位网友解析“毒食品”背后的食品安全问题，并且，我们将对此问题进行持续关注。 　　今天上午9点，中国人民大学法学院教授杨建顺将做客正义网，从行政法方面对食品安全问题进行阐述，敬请收看！

中国人民大学法学院教授杨建顺（右）做客正义网直播访谈 中国人民大学法学院教授杨建顺谈食品安全问题 直播现场 中国人民大学法学院教授杨建顺 正义网直播访谈主持人 主持人：各位网友，大家好。欢迎收看正义网2011年直播访谈节目。今天，我们邀请到中国人民大学法学院教授杨建顺做客正义网，请他对近期发生的食品安全事件进行解读。杨教授您好！ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：主持人好，各位网友大家好！ 主持人：俗话说，民以食为天。最近，相继发生“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”、“毒豆芽”等事件，食品安全问题又成为全社会关注的焦点。您认为食品安全问题屡见不鲜的原因是什么？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：这个问题大家一直在探讨，我也一直在从事食品药品监管方面的规制研究。食品安全问题可能用“规制”最好，其出现的原因有以下几点：一是社会处于转轨期。主观上讲，企业的社会责任还没有很好建立起来，因此追逐利益的意识在作怪。客观来说，为什么以前这样的事件很少？因为以前我们生活追求的是温饱，现在我们社会发展了，追求生活的质量更高了，追求的享受更多了，因此生产食品引用大量的高科技和引用各式各样的添加剂为食品安全问题的出现增添了必要性和可能性，甚至是大量的普及性。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：二是知识和意识的局限性。企业家、生产经营者主观上要追求利润最大化，导致了各式各样的“歪门邪道”的横行。客观上，认识上的不足使得我们认为添加了添加剂不会有什么更大的问题。比如说“染色馒头”，农村的人怎么舍得把过了期的馒头白白扔掉呢？而且，我们的生活习惯也使得糟蹋和浪费食物的观念不能被改变，这同样包括生活在城市里的人。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：三是食品安全的规制出问题了。这是致命点，也是最关键的一点。民以食为天。一般我们认为种的粮食和蔬菜，喂的猪、牛都是安全的，销售也应该都是安全的，流通了之后到了餐桌都应该是安全的。但是总是有各式各样的客观因素会导致食品的不安全，可能在某个环节会出问题，所以食品安全的规制可能出问题了，我们要加强这样一种制度的约束和支撑。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：因此，生产经营者有了充分到位的社会责任，消费者有了一定水准的判断和认知以及取舍能力的情况下，按照政府有限的理论，政府应该是少介入为好。但是这块还不是很完善的时候，行政的介入和规制更广一点的话，法律的规制就必不可少。但恰恰在社会转轨期，食品安全这块还没有很好建立起规范制约而导致了这些问题的发生。接下来的问题就是规制的完善和合理化，这可能是非常重要的一点。 主持人：您刚才也提到了立法和监管。2009年6月1日食品安全法实施，实施不到两年来，起到了怎样的作用？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：《食品安全法》的作用是非常大的，以前是《食品卫生法》，名称的改变首先就是一个观念的更新。现在强调了“安全”，也是凸显了其重要性。另外一点是，立法者及时把握了发展的动向，在立法过程当中把相关的机制都写在里面了，还不到两年的时间里，实际上各个方面的标准建立和机制的完善上都是下了功夫的。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：我们可以到相关部门做一下调研会发现，他们真正有了过程管理的大架构，从农田到餐桌，每一环都在进行相关标准的建立。比如说食品安全的风险预测机制，各个部门都强调专家审核的到位。从建设制度上来讲，按照法的规定来做，并且按照法的规定强调了县级以上的人民政府就要建立建全相关的监管机制，机制实施了，就会发挥作用。一旦发生食品安全问题，政府的监管马上就能跟进，抑制了危害的发生，阻止危害扩展的作用。虽然像 “毒奶粉”、“染色馒头”等事件得到温总理的重视，也确实表现了政府的决心和力度。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：食品安全法实施过程当中，重视了程序的建构、机制的建构、标准的建构。我们应该首先充分肯定，这部法从食品卫生法到食品安全法这本身就是一种意识和一个观念的更新，为我国的人民能够吃上放心的食品提供了重要的制度保障。 主持人：《食品安全法》属于《行政法》？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：主要是行政法。我刚才讲的法律规制主要是行政规制。现在政府必须积极推进和介入，成为标准、程序、机制、制度的建构者和执行者。随着公民社会的建立，政府的作用会慢慢淡化和淡出，使政府成为一个守望者。《食品安全法》恰恰给政府的权力、职责和具体的目标以及任务做了明确规定，意义非常重大。 主持人：面对目前频出的“毒食品”事件，《食品安全法》是否有不足的地方？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：我看到好多人在谈它的不足，我感觉从目前来讲到现在实施不到两年，它作为法本身已经没有什么问题了，不要认为现在制订了《食品安全法》已经快两年了，还有这么多问题在不断发生，这是不是法有问题了？不是。法规定的是比较理想，目前的问题是有人在做工作，但是没有做到位，做到位必须有配套机制的建立。配套机制就是说基本法之下要有大量实施性的规范，当然食品法下面也有实施条例，也做了进一步的细化，但是还不够。食品安全规制主要是依赖于标准的完善。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：食品安全标准有国际标准，我国借鉴的好像是60%，还差很远。非包装食品都还没有标准，这不是法的问题，而是法下面的一些规范和具体的规则，甚至是具体的标准问题。按照这部法，有关食品安全和风险检测这样的机制建构起来之后，每一个领域、每一个层级对每一个食品都建构起这样的标准，除了刚才讲到的尽量与国际标准接轨之外，国家标准要不断完善。而国家标准依赖于行业的标准，行业的标准依赖于每一个企业的标准。所以归根到底还是要靠各个企业自身的发展。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：企业应该在产品质量管理、品种质量的研发上和有关技术的革新上要进一步加大力度。这里又回到了规制，企业履行企业的职责，政府要为他们提供相应的规范支持。这一块不能说出了问题是法的问题，只能说法是没有充分做到位的结果。看了法律条款以后，各式各样的机制还在建构，还远远没有真正到位。 主持人：《刑法修正案（八）》草案中对食品安全给予重拳出击。“刑八”于5月1日就要施行了，其中对食品安全在食品中掺入有毒有害原料最高可判死刑，监管人员滥用职权或者玩忽职守可判十年以下有期徒刑。这两方面的规定，对食品安全犯罪能起到怎样的作用？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：在食品安全这块有好多责任，首先有民事责任，其次有行政责任以及刑事责任，“刑八”规定是对刑事责任的规定。当然在理想的食品安全规制下，不要用刑法是最好的一种状态。当然如果是更理想的一种状态也不要追究刑事责任，就靠民事责任就解决问题了。有违规、违法和不良行为时，政府介入进行行政处罚和强制措施，这是现代社会普遍情况，等到刑法介入的时候那就说明事态非常严重了，这是我们不愿意看到的。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：但是现在社会有没有办法避免这样一种状况的发生。刑法在整个法律体系当中是三大基本法律之一，民事法是在随时随地发挥着作用，行政法是支撑着社会的发展和社会的进步，刑法有点像“垂帘听政”，起到一种威慑的作用。刑法起到最终严厉的惩戒，使人们产生震慑，让人们不敢去做这样违法犯罪的事情，增加了食品不安全危险的成本，这个作用应该是很大的。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：从食品监管的理想角度来讲，政府未雨绸缪的工作是很重要的。一方面要让生产经营者知道严厉的刑事责任。再一方面要加强相关的指导，建立相关机制，尽量不要“重拳出击”，一旦出现问题我们也要毫不犹豫。 主持人：食品安全法中对违反规定做出了相应的处罚措施，还规定买到不符合安全标准的食品，消费者可以要求十倍的赔偿金。加之“刑八”涉及到的食品安全方面的处罚，可以说违法成本很高。您认为违法成本高，对抑制食品安全问题的发生有何意义？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：较高的违法成本是一种震慑作用，同时多用了一个提示消费者好好发挥“火眼金睛”的监督作用，买了不符合食品安全标准的食品，就要投诉，主张权利。条法里规定，除了对不符合标准的生产经营者进行惩处之外，还要有对消费者提高自身素质和识别能力的一种奖励和一种价值导向。这块可能发挥得作用比“刑八”还要大，对实质上的遏制不符合标准食品的生产销售具有更直接和更广泛的作用。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：不过，与此同时有一个问题，这样的一种规定是否会给人们一种错误的价值导向？我也一直在研究，行政过程当中的不当得利的问题。不当得利需要返还。 主持人：我国的法律体系已经形成，从食品安全法和刑法方面看，立法能否解决或者说能否根治多少食品安全的问题？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：立法能否解决或者根治安全问题，能够解决多少安全问题，应该说该做的工作还有很多，但规制的完善和合理化非常重要。食品安全应建立很多配套机制，这方面还有待于我们进一步充实。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：食品安全要真正让法律发挥作用，要好好研读《食品安全法》相关的机制，然后进行认真梳理和排查。机制建立起来了，是否正常运转；相关标准建立起来了，是否过于陈旧，都需要研究，应该按照社会发展慢慢行使。但从行政法的角度来讲我们还有很多的法没有建立起来，比如说行政程序法、行政强制法、给付行政上没有什么法，现在只有社会保险法，还有正在制定的住房保障法。社会保障这块现在我正在研究，要建立的法非常之多。食品安全下一步的法律需要进一步的夯实。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：这个问题最终的解决，依赖于社会企业责任的真正确立和社会科学的长足发展，依靠于法律。刑法跟行政法是一个度的问题，行政法就是在前期承当责任，情节严重的依法追究刑事责任。但一般情况下不要轻易发动刑罚。 主持人：有人说《食品安全法》的关键在于执法。您怎么看待？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：有一定的道理，但是关键是怎么看。首先在于规范的管理，在规范的情况下执法人员要各尽其责。只有法没有执行是不行的，在这个意义上，关键是在于执法的，执法如何展开这可能就是一个大问题。 主持人：食品安全监管由哪些部门组成？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：最主要是卫生部门。食品安全风险预测机制的建构，有关信息的收集都是卫生部门牵头做。从整个过程有农业部门、卫生部门、质量监督部门、工商部门、食品药品监督部门、商务部门和工业信息化部门，大致来讲是由这些部门组成。更重要的是地方人民政府，地方人民政府统一负责地方食品安全管理工作，有统管的权利和职责。各个部门强调的都是在各自的职责范围内进行配合，分工明确，并且有协调机制。包括在执法过程当中发现了问题，都要报地方人民政府和自己的上级部门，这实际上是为了协调机制的建立和完善充分发挥作用而做的规定。但是在这块往往由于系统的完善和不到位而导致了一些问题的发生。 主持人：监管部门之间会出现互相推诿。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：就是这样的一种情况使得情况比较麻烦。食品这块是分段进行管理，在农田和还在饲养的时候由农业部门管，出来以后归卫生和质监管，到了食堂和饭店这块就属于食品药品监督管理部门进行管理。总的来讲，刚才讲到了地方政府负责统筹，这块目前来讲可能需要夯实。 主持人：民间都说监管介入总是在媒体曝光之后。还有一些民众比较质疑，没有曝光的食品能否让人放心。监管部门应如何强化自身的监管职能？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：有关问题凸显了之后，相关部门马上跟进，这实际上就是他们职责的一部分。因为出现了这个问题，他们就跟进，使得人们形成了这样一种看法，认为他们平时根本就不跟进，在一些个别的案件上和个别领域当中是可以成立的，但这不是很科学、客观。因为我们整个社会，个别事件如果罗列在一起，总会看到那么多的事情，实际上这是进行了一种聚焦和放大，而我们整个的食品安全的规制或者是监管工作一直在进行当中。个别的情况，包括现在讲到的“养鱼执法”，我们必须要正视，关键在于执法。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：如何执法，监管部门如何强化自身的监管执法呢？答案是日常监管切实到位。关键在于把日常生活当中该做的工作做到位，做实了，这样一切的问题都解决。每一个节点都有控制，从农田里出货，这时候就有监控，实际上对每一个节点的监控和整个的监控是现代食品安全领域的一个很重要的监管方法或者是监管方式。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：刚才讲的“毒豆芽”日常的监管都反应不出来，检测要花很大的成本，就要快速检测。快速检测又反应不出来，结果导致了很多日常的检测流于形式，那些做伤天害理事的人就钻空子了。 现在的媒体有一个归纳总结说，日常的检测总是无一所获。我的一贯的主张是，不要搞“运动式”的工作，危机处理非常重要，危机的控制同样非常的重要。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：人们真正没有质疑、担心，放心地享受美味佳肴，享受现代发展之后的生活，需要建构诚信的食品供需体系，日常生活到位了就安全了。怎么到位呢？强制恰恰是保障，紧急的抽查和紧急的检测应该是赋予相关部门的。我查了一些资料反应，监管部门也经常查染色馒头，来了之后就被带到办公室去了，但不让进车间。关键在于日常的突击性的、定时和不定时的、正式和非正式的检查要结合起来，要解决这些问题需要给相关执法部门赋予充分的手段，因为这一块稍不留神就会被指责。如果你来检查的话，企业会告诉你影响我生产了，稍不注意说你是强权，侵犯了经营权和正常生产的权力了。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：人们一般把采取强制措施等视为侵益性行政行为。行政强制和行政处罚被定为侵益性行政行为，只要一发动，被强制人的利益就被侵犯。但强制有时候恰恰使利益得到实现，社会得到发展的一种方法和手段。面临一个很重要的课题，就是如何赋予他们更具有针对性、实效性的，又不至于他们滥权的手段。也就是说赋予监管部门权利的同时，也对他们进行监管，就是对监管者给予监管，这个机制是非常重要的。 主持人：我们现在有没有这方面的机制？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：有，但是具体的架构还没有到位。监管部门要有危机管理意识，就像日本的大地震，由于他们经常演习，所以导致震后秩序井然。 主持人：您刚才也谈到怎样对监管部门进行监管，我们现在有什么样的措施呢？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：对监管部门的措施，最重要的是职责明确化。其次是责任追究制度的建立，前提是行政评价机制的完善。评价机制的建立，依赖于相关的具体标准的完善。各式各样的水准、基准以及规范建立起来，规范进一步的体系化、系统化，使规范本身规范化，最后真正发挥实效性的一个重要保障。 主持人：那么，由谁来评价监管部门？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：主要是监管部门上级部门的评价。首先是地方政府，地方政府对职能部门有统辖权力和责任，对其作出评价，这是行政上的层级监督。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：除此之外，立法机关也可以进行评价，在组织法和宪法上都有这样的规定。很重要的是监察部门。现在好多的部门领域在做评价指标，包括北京市有法制办做法制指标体系，中国法学会虽然既不是民间组织，也不是完全的政府部门，但他们也可以做评价。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：还有社会公众的评价，社会公众的评价在食品安全方面是非常重要的。社会公众以何种形式参与，千万不要用偏了。有一些地方搞责任追究制，比如说窗口接待人，群众会因为你不微笑马上就举报你，之后查实就要受处分，这种公众评价就有一点不合适。如何评价？应真正让责任到位，让监管到位，如果一出错就进行责任追究，会把人们的工作激情和热情全都磨掉了，所以公众的评价一定要科学化的处理。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：接下来就是专家的介入，在公众信息汇集反应的基础上引入专家的评审机制。除此之外，生产销售有行业协会，消费者都有代表，他们都可以作为评价的主体参与进来。也就是说各个领域、各个层级、各种不同的声音反应到这里面来，使这个评价得到充分性、客观性、民主性和科学性三结合，问题就解决了。 主持人：温家宝总理表示，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步。除了依靠法律，我们应怎样发挥道德作用？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：这一方面我也特意学习了，并且我也看到很多人在阐释温总理的观点。虽然说法治社会、市场经济就应该是道德的经济，但做起来并不容易。从道德和依法治国来讲，要以德治国。虽然企业家身体里都流着道德的血液，但是在转轨期，企业的社会责任还没有很好的架构起来时，强调道德从应然的角度来讲没有问题，关键得有一个实现途径。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：什么是道德？食品安全应该是以社会诚信机制作为支撑，生产者、消费者都应该是以安全食品的提供者的身份出现，但道德还是需要靠秩序规制。道德毕竟是一种自身的修养，需要潜移默化，需要日积月累长起来架构。日本企业家松下幸之助认为，企业的责任就是国家的责任，就是民族的责任，企业要为社会承担责任。他充分认识到企业要发展，必须对社会做出贡献。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：我们的企业、生产者、销售者都认识到这一点的话，这不是道德不道德的问题，这实际上是个人利益与公民利益的一致性、调整性。企业要想有大的发展，就要对社区有贡献、社会有贡献、国家有贡献。我们既要实现自己的利益，又能为社会带来利益，所以企业的利益跟社会的利益、国家的利益，利益关系首先要让企业家们理解，这是其一。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：其二，一定要有秩序规制。标准的引导非常的重要，这里我们讲的可能是一个安全的标准和行业的标准。我们一开始讲到的国际标准、国家标准和行业标准，最终依赖于企业的标准。企业的标准如果能够成为国际标准、国家标准的话，企业就会发展了。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：其三，要建构一系列程序。我一直研究公务员法，强调“德才兼备、注重实绩”。长期以来德才兼备是我们的标准，但这是很难做到的，企业首先得有这样一种标准和程序。怎么实现德？把食品做好了，送到千家万户实现了美味佳肴，这才是德。每个节点都控制到了，符合要求和程序标准的，这样就生存和发展下来了。 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：其四，责任保障。食品安全法有关的责任具体的细化落实到位，可能还需要再下功夫。跟目前各行各业的责任追究制要结合起来。 有这四点虽然不能马上消除，但是可抑制道德滑坡。我一贯强调各行其道，各得其力，这就是道德。 主持人：国外在食品安全立法方面是否有好做法可以借鉴？ 杨建顺（中国人民大学法学院教授）：日本也是走过了从食品委员法到食品安全法的过程。在明治时代他们就建构起了一法十令，体系非常完善。从立法的角度来讲，每一个层面相关的责任必须依法明确。整个日本食品安全的立法强调了实效性，首先让司法在过程当中发挥重要作用，让政府的责任落实到位，如果政府的规制不到位，也引入国家赔偿，而企业的赔偿责任也是很重的。当然，日本的民族性也决定了他们做事情非常认真。在程序上，在日本程序法并不是很发达，但日本实体法特别完善。日本的做法对我们是一个很重要的借鉴。 主持人：杨建顺教授就食品安全问题从立法和监管等方面，从行政法角度为我们进行了全方位的解读。感谢杨教授，感谢各位网友的关注！直播访谈到此结束。

来源：正义网